法学论文
房屋拆迁法律问题研究
作者：李德力 律师 时间：2012年09月27日
当前，随着城市建设的快速发展，各种各样的房地产开发建设项目拆迁工作大面积铺开，然而，由于拆迁补偿法规存在缺陷，拆迁利益矛盾日益激烈，暴力冲突、甚至诸如引火自焚的极端事件不断见诸于报端，拆迁已成为全国性的话题。面对如此严峻的形式，我们有必要探究纠纷产生的根源，找出解决纠纷的办法，为城市建设创造和平，稳定社会环境。本文将围绕着房屋征用中的行政征用与土地征用补偿标准问题两个方面展开，因此，本文预从法律制度的层面上，对房屋拆迁的相关制度进行简要的分析与探讨。
第一章 行政征用的概述
第一节 行政征用的概念
行政征用在各国有不同的称谓，德国行政法称之为公益征收；法国行政法称之为公用征收；日本立法中采用行政征用或公用征用；而在美国，从宪法第五条修正案 “人民私有财产，如无合理补偿，不得被征用为公用”可知，被称之为行政征用。从各国对行政征用的界定来看，一般认为：行政征用是行政主体为了公共利益目的，按照法定的形式和事先公平补偿原则以强制方式取得私人不动产的所有权或其他物权的程序。
第二节 行政征用的特征
行政征用，它的法律特征主要有以下几个方面：
1、处分性和限制性。表现为国家即可以是对行政相对人财物所有权的一种处分，也可以是只对行政相对人财物所有权进行限制，并不导致其所有权的转移。
2、强制性。即行政征用并不以征用财物所有权人和使用权人是否同意为前提。
3、有偿性。行政征用的有偿性，是指行政主体征用有关财物时，应当向被征用人支付征购费、一定的补偿费或其他有关费用。
4、法定性，指行政征用的主体、条件、对象、方式、范围等都必须有法律、法规的明文依据。无法律依据，不得行政征用。
5、可诉性，当事人对行政主体的行政征用行为不服，同样可以依据《行政复议法》申请行政复议，或直接提起行政诉讼。
第二章 行政征用的性质及法律制度
根据我国相关法律法规的规定，城市房屋主要指的是存在于城市国有土地之上的房屋，既可以是城市私有（包括共有）房屋，也可以是城市公有房屋；既可以是城市私有自用房屋，也可以是城市公（私）有他用（如出租）房屋。
第一节 行政征用的性质
尽管各国各地区对“征用”的表述不一，但有其共同的内涵，即政府为了公共利益的需要，依照宪法和法律的规定，强制取得所有权人的财产并且给予补偿的行为。
第二节 国外关于财产征用的法律制度
各国法律在明确授予政府财产征用权的同时，通常都从征用目的、补偿标准和征用程序三方面予以限制。了解这方面的法律，对我国行政征用法律制度的进一步完善有重要的借鉴意义。
1.行政征用的目的。征用的目的必须是为了公益，即征收得来的财产无论交由政府机构使用还是由私人企业使用，只要能够实现公共利益，就符合公共目标要求。例如，最早明确保障财产权不受非法剥夺的宪法性文件是1215年英国的《大宪章》，《大宪章》第39条规定：“任何自由人，如未经其同级贵族之依法裁判，或经国法判决，皆不得被逮捕、监禁、没收财产、剥夺法律保护权、流放，或加以任何其他损害。” [1]美国宪法第5修正案和第14修正案分别规定：“（任何人民不得）未经正当法律程序，儿被剥夺其生命、自由及财产权。” [2]我国新的宪法修正案第10条第3款规定：“国家为了公共利益的需要，可以依照法律规定对土地实行征收或者征用，并给予补偿。”但是其中并没有明确什么是公共利益，哪些属于公共利益，哪些不属于公共利益。
现在，大多数国家和地区的立法都认为，公共利益应包括两层涵义：一是须有公共使用的性质，二是须有公共利益的用途。[3]
2.行政征用的正当程序。正当程序，最初起源于英国的普通法。之后1789年法国《人权宣言》第17条规定：“财产是神圣不可侵犯的权利。除非由于合法认定的公共需要的明显的要求，并且在事先公平补偿的条件下，任何人的财产不能被剥夺。” [4]政府对私有财产的征用必须借助严格的法律程序完成，全面接受正当程序检验，具体包括：征用程序——行政征用立法程序、听证程序、强制拆迁程序等；救济程序——行政裁决程序、诉讼程序等。
在行政征用程序方面，第一、立法机关就征用的目标、征用机关及其权限、征用补偿与争议裁决等问题作出专门的法律规定，是征用的前提条件。
在行政征用的司法救济程序方面，为了解决现实中，被拆迁人权利救济渠道的不通畅是造成拆迁矛盾激化的问题，人民法院应当受理拆迁争议，同时享有拆迁纠纷的最终裁判机关的地位。
第三节 国外行政征用法律对我国的启示
1.行政征用的法律必须明确行政征用的目的。对于行政征用的目的，我国却反相关概念的规定，虽然国务院《条例》第3条规定：“城市房屋拆迁必须符合城市规划，有利于城市旧区改造和生态环境，保护文物古迹”。但并未交待城市房屋拆迁应基于什么目的，没有明确界定社会公共利益的概念。
2.行政征用的法律必须确立行政补偿的原则。由于社会主义法历来强调私人利益对国家利益的依赖和服从，当个人权利的行使同国家利益发生矛盾时，必须贯彻“国家利益优于私人利益的原则”。因此，总的来说，我国财产征收实行“适当补偿”原则。
3.必须进一步完善行政征用的程序规定。在我国的拆迁实践中，许多拆迁决策存在着暗箱操作的现象，都是政府一言为定，不容被拆迁人的质疑。
首先，从行政征用立法程序上看，虽然《中华人民共和国立法法》明确规定，“对非国有财产的征收只能制定法律”。十届全国人大二次会议通过的宪法修正案更明确了：“国家为了公共利益的需要，可以依照法律规定对公民的私有财产实行征收或者征用并给予补偿”。但是，行政征用目前可遵循的是国务院制定和颁布的《城市房屋拆迁管理条例》及全国各省、市制定的相应地方性拆迁管理办法、管理规定、管理条例等均属于行政法规和地方性法规和规章。以这些处于下位的行政法规来规范拆迁中的法律关系，严格地说是“不合格”的。
其次，从行政征用的听证程序上看，我国《城市房屋拆迁管理条例》并未明确提出听证程序，只在第8条规定：“房屋拆迁管理部门在发放房屋拆迁许可证的同时，应当将房屋拆迁许可证中载明的拆迁人、拆迁范围、拆迁期限等事项，以房屋拆迁公告的形式予以公布”。
最后，从行政征用的强制拆迁程序上看。城市房屋拆迁行政裁决和强制拆迁规定明显失当。国务院《条例》第16条明确规定: “拆迁人依照本条例规定已对被拆迁人给予货币补偿或者提供拆迁安置用房、周转用房的，诉讼期间不停止拆迁的执行。”
总之，通过对中外国家财产征用制度进行比较研究，在西区国外财产征收制度合理因素的基础上，我们应该把公共利益原则和合理全面补偿原则有机地结合起来，解决纠纷的重点放在补偿金额上，改变强制拆迁的作法，使我国财产征用制度富于人性化，更顾及到被拆迁者的利益。
对房屋拆迁问题中争议比较多的是我国的土地征用补偿标准问题，对此，下部分着重介绍外国的土地征用标准及给予我国的启示
第三章 国外关于土地征用补偿的立法实践及对我国的启示
第一节 有关外国的补偿标准
外国的补偿标准相对于我国来说具有很大的优越性，下面以美国和日本为例：
在美国，土地征用被称为“最高土地权”的行使，其行使的是“合理补偿”原则。根据美国财产法，合理补偿是指赔偿所有者财产的公平市场价格，包括财产的现有价值和财产未来盈利的折扣价格。以美国扩建公共机场的土地征用案为例，土地补偿款中包括搬迁户因从其居所内搬迁而得到的两种重新安置补偿费，一种是搬迁和与搬迁相关费用的补偿费；另一种是寻找新居所的帮助费。对于企业、农场或非营利机构的搬迁，他们除获得一些咨询方面的服务外，还可以得到用于寻找新地点方面的补偿。
日本的土地征用称为“土地收用”，其实行的是“正当补偿”原则。这是一种比较全面的补偿。具体来看，日本征用土地的补偿包括7个部分：1、土地所有权损失。2、其他权利损失。3、对征用土地造成的通损进行赔偿。4、对非征用土地上蒙受损失的人进行赔偿。5、对被征用土地上少数残留房进行损失赔偿。6、对被征用土地上失业人员进行赔偿。7、对项目造成的其他损害进行赔偿。可事先预见损害时，进行事前赔偿。
第二节 中外土地征用补偿标准比较
通过外国的土地征用补偿标准，我们不难看出我国的征地补偿标准带有浓重的计划经济色彩，与我国正在建设和完善的市场经济体制是不相适应的，带有明显的不适应性和滞后性。
其缺陷性具体表现在以下几个方面：
1、土地补偿标准偏低
土地征用具有强制性，但其实质仍是一种购买行为，是获取土地资本增值收益的过程。也就是说土地权人丧失的只是是否出售土地的决定权，土地的出售价格仍应该由市场公平交易来决定。
2、没有考虑土地价格变动的因素
影响土地价格变动的因素很多，地区经济发展水平、人均耕地面积、土地的位置、环境质量等经济因素的不同均会导致地价的差异，即使是同一块土地，不同的投资水平也会出现产量的差别。
3、没有遵循最有效利用的原则
土地价格评估要遵循一条重要的原则——最有效利用原则也就是说土地估价应以估价对象的最有效利用为前提。
由以上的比较来看，我国的征地标准可以从以下几个方面进行调整。
第三节 对我国征地补偿标准的几点建议
1.土地征用补偿遵循公平市场价格原则
遵循公平市场价格原则进行征地补偿是市场经济体制的要求。土地征用时典型的公权行为，土地征用补偿是对失地农民的财产补偿。
2.解决补偿方式
无论是补偿标准过低还是补偿方式不妥当，表面上损失的是农民的利益，从更深层次看，损失的是政府的利益。届时政府将要为其过低的补偿重新买单。现实中，补偿的方式有几种：一是以现金补偿；二是留一部分农地或盖门面房；三是土地作价入股。
3.考虑土地在级差地租上的差异
考虑到土地价格的变动因素，各个城市可根据城市的实际情况按区位划分为不同类别的地区，在综合测算各类地区社会经济发展水平的基础上，充分考虑新老政策平稳过渡等因素，分别确定市区、郊区和郊县土地补偿费综合价标准。
4.合理分配土地征用补偿收益
由于我国特殊的国情，集体土地对农民而言不单是生产资料，还是保障资料。土地征用时对集体土地所有权和使用权的永久性转移，农民将永远市区土地的经营权，失去生活的可靠来源和保障。因此在土地补偿中营考虑这一特殊性，使补偿收益更多地偏向失地农民。
总之，土地补偿收益只有合理地分配和使用，真正体现农民的利益，才能真正体现土地市场的经济利益。
不仅我国的征地方面存在一系列的问题，我国的相关法律也存在着若干问题，下面仅针对与本文论点有关的拆迁法进行简要的分析。
第四章 我国行政征用制度的现状和缺陷
第一节 我国行政征用的现状
自中华人民共和国成立到2004年3月全国人大通过宪法修正案之前，行政征用通常在三种情形上予以应用：一是在合法剥夺集体土地等自然资源的所有权意义上予以运用。二是在合法剥夺公民、法人地上建筑等改良物的所有权意义上予以运用。三是在暂时性剥夺公民、法人财产的占有权、使用权意义上予以运用。我国《物权法》第42条、第44条以及第121条共同构成的征收、征用制度，对我国征收、征用制度从目的、程序、补偿方面做了原则性规定。现有征用制度与改革开放初期相比巳取得较大进步。但我国行政征用制度的现状并不乐观，到目前为止，我国还没有较为系统的有关行政征用专门法律制度，行政征用仍存在许多缺陷和漏洞。
第二节 我国行政征用的缺陷
（一）理论和认识上的模糊性，导致立法分类含糊不清
由于我国理论上对征用的认识及其不足，导致我国立法在多种意义上使用征用一词，一段时期以来，行政法学理论并没有从财产所有权主体是否发生变更的视角进行分类，而是只从法律形式上进行分类。认为行政征用是有偿的，行政征收是无偿的，以此标准来严格区分行政征用和行政征收。由于理论和认识上的模糊性，导致在立法分类上含糊不清。
（二）立法上的滞后性，导致征用制度仍有缺憾和漏洞
2004年宪法修正案施行后，特别是我国物权法实施后，虽然在如何防止并控制行政征用权的滥用方面，特别是在规范征用，以公正合理的补偿及程序要求限制征用权的监用方面，有了长足的进步。但由于我国长期以来过分强调国家的强制权力和公民的服从义务，对于征用实行低补偿甚至不补偿。导致目前行政征用制度仍存缺憾和漏洞。1、在立法原则与标准方面，还缺乏统一的原则和标准。如怎样确定“公共利益”，仍无权威的规定或解释。我国宪法虽然规定了征收的公共利益要件，但是在实际的行政征用中，公益要件实际上非常模糊。再加上在落实国家推动区域协调发展方针中，由于缺乏对扩大公益概念范围的行政权的必要的立法和司法限制，公共利益往往等同于个别政府部门特殊利益，往往政府部门地理单元越小，官员和人民代表受特别利益集团“俘获”的可能性就越大，[5]比如有些地方政府以经济建设需要为“公益目的”，却将征得土地用于生产经营性项目上。[6]或者借“公益”名义实现“私益”。使得“公益”标准的确定权基本上属于行政机关的自由裁量权。2、在行政征用法律体系方面，还存在滞后情形。我国还没有制定统一的行政征用法，相关内容散见于各法律法规中。而在征用行为的目的认定方面，我国缺乏相应的程序规定。作为剥夺私人财产权的一种公权力行为，行政征用只有在满足公共利益需要时才能采取。我国法律法规虽然规定了行政征用以满足公共利益的需要为前提，但在公共利益需要的认定方面并没有相应的规定，也未将此作为行政征用的程序性要件。3、在行政征用补偿方面，还没有具体完整的规定。一是无专门系统的征用补偿法。我国行政征用补偿制度规定分散在单行的各个法律中，致使补偿标准有很大差异，随意性很大。二是征用补偿程序较为混乱。“在现代社会，程序控制是保障行政权合法、正确行使，防止其滥用和侵犯公民权利自由的必不可少的条件。” [7]由于我国无序征用的现象较普遍，程序的混乱不清不仅造成权力的滥用，而且还加重了人治色彩，从而使得公民的合法财产权被侵犯的机率大大增加[8] 。三是征用补偿救济手段不完善。此方面不足主要体现在司法救济被排除在救济手段之外。当事人发生争议后，主要通过行政系统内部解决，法院不予受理，导致当事人状告无门。
（三）征用制度上的混乱性，导致执法实践中征用权随意滥用
立法不完善必然影响执法时的质量，执法中权力的槛用或低水平运作，则必然导致行政征用制度在执法和司法实践中的混乱。1、主体混乱，导致征用权被滥用。立法对征用权未能规范化，有时仅含糊规定“国家”为征用权主体，这就给许多行政机关争以“国有”名义揽权夺利以可乘之机；在特定情况下，允许“政策”设定征用权，由于政策制定者的多样性，则使征用权主体更趋五花八门，权力交叉、冲突现象严重；众多的征用权主体，对于征用补偿责任往往互相推诿扯皮，使征用工作不能圆满完成；2、地方和部门利益驱动，导致征用权被滥用。行政机关出于地方和部门利益考虑故意曲解法律、以权谋私，对于征用的适用条件、范围及补偿等核心问题，不当地或随心所欲地自由裁量，极易使征用范围膨胀，也可能使征用同一财产在不同地区或在不同时期的补偿程度高下悬殊，补偿不能反映征用所造成的权利人受损状况；对于在征用与补偿时，行政机关往往掺杂太多主观因素和长官意志，不能客观权衡，人治色彩浓重；行政机关在实践中，对于征用、征购、征收的标准与适用范围把握不准，常有混淆，造成权力滥用。3、执法水平低和质量差，导致征用权被滥用。在市场经济体制下，政府行为也要讲究执法成本与效益的比例关系。目前征用机关，往往单纯追求强制效果，方式方法简单粗暴，官商习气较重，使被征用人产生权利被无理剥夺的不公平感和抵触心理，其对抗情绪一旦激化，将延长征用周期，增加征用成本，减弱预期收益；而目前行政机关很少能考虑到“时机”的重要性，一旦作出征用决定，不管各方面条件是否成熟，立即付诸实施，结果往往“欲速而不达”。[9]4、对行政征用对象司法保护乏力，导致征用权被滥用。一方面，表现为司法保护过于薄弱。在我国“入世”后，成员国的立法要设定向司法当局起诉的权利。如果行政机关做出最后裁决后，法院不能再复议和审判，这显然和“入世”的规定相悖。另一方面，表现为法院的角色定位偏差。法院作为国家独立的审判机关，在构建和谐社会的实践中，担负着息争止讼、保护合法权益的职责，应处于中立的判断裁决地位。但现实的国情是，在行政征用中，有的地方法院在追求公平与正义的司法价值与服从地方经济建设大局之间处于两难选择，往往难以找到有效的平衡点。如果法院严格依照法律办案，将导致政府前期的巨大经济投入付之东流，也在一定程度上影响当地的经济建设和政府形象。如果法院受政府委派过早参与行政征用之中（主要是征地拆迁），或者在商业利益与公民权益发生冲突需要法院裁定时，往往没有正确定位自己的角色，成为政府行政征用或“开发商”的“邦凶”，这势必会降低司法公信力，导致公众对司法公正的不信任。如何建立弱势群体的利益诉求通道和司法保障机制的迫切性，以确保公平正义和“两型”和谐社会的实现，值得我们深思。
第五章 房屋拆迁立法完善的若干建议
1.明确立法规定房屋拆迁决定的法律程序，引入决定前的听证制度。明确城市房屋拆迁主体，确立城市房屋拆迁决定的法律程序，有助于规范城市房屋拆迁管理，可以有效遏制城市房屋拆迁活动中存在的腐败现象。在城市房屋拆迁决定程序中设立事前听证制度，是切实有效保障城市拆迁当事人各方利益平衡的必要条件。
2.严格区分公益性拆迁和营利性拆迁。将公益性拆迁活动范围以明确列举的方式规定出来，严格限制公益性拆迁的范围，把公益性拆迁的范围严格限定在为公共利益必需建立的学校、医院、市民广场、青少年宫、公共图书馆、公共交通设施以及涉及国家重大利益的设施建设等方面。明确规定当地政府及其只能部门不得以任何方式介入非公益目的的社会拆迁活动之中。
3.完善城市房屋拆迁的司法监督，加强对房屋拆迁的管理力度。对因城市房屋拆迁决策失误，造成被拆迁人重大财产损失的，对有关责任人应依法追究其刑事责任；对在城市房屋拆迁中违法拆迁、野蛮拆迁、动用黑恶势力对被拆迁人实施暴力或者以暴力相威胁实施拆迁的拆迁人，依法追究相关责任人的刑事责任。[10]
第一章 行政征用的概述
第一节 行政征用的概念
行政征用在各国有不同的称谓，德国行政法称之为公益征收；法国行政法称之为公用征收；日本立法中采用行政征用或公用征用；而在美国，从宪法第五条修正案 “人民私有财产，如无合理补偿，不得被征用为公用”可知，被称之为行政征用。从各国对行政征用的界定来看，一般认为：行政征用是行政主体为了公共利益目的，按照法定的形式和事先公平补偿原则以强制方式取得私人不动产的所有权或其他物权的程序。
第二节 行政征用的特征
行政征用，它的法律特征主要有以下几个方面：
1、处分性和限制性。表现为国家即可以是对行政相对人财物所有权的一种处分，也可以是只对行政相对人财物所有权进行限制，并不导致其所有权的转移。
2、强制性。即行政征用并不以征用财物所有权人和使用权人是否同意为前提。
3、有偿性。行政征用的有偿性，是指行政主体征用有关财物时，应当向被征用人支付征购费、一定的补偿费或其他有关费用。
4、法定性，指行政征用的主体、条件、对象、方式、范围等都必须有法律、法规的明文依据。无法律依据，不得行政征用。
5、可诉性，当事人对行政主体的行政征用行为不服，同样可以依据《行政复议法》申请行政复议，或直接提起行政诉讼。
第二章 行政征用的性质及法律制度
根据我国相关法律法规的规定，城市房屋主要指的是存在于城市国有土地之上的房屋，既可以是城市私有（包括共有）房屋，也可以是城市公有房屋；既可以是城市私有自用房屋，也可以是城市公（私）有他用（如出租）房屋。
第一节 行政征用的性质
尽管各国各地区对“征用”的表述不一，但有其共同的内涵，即政府为了公共利益的需要，依照宪法和法律的规定，强制取得所有权人的财产并且给予补偿的行为。
第二节 国外关于财产征用的法律制度
各国法律在明确授予政府财产征用权的同时，通常都从征用目的、补偿标准和征用程序三方面予以限制。了解这方面的法律，对我国行政征用法律制度的进一步完善有重要的借鉴意义。
1.行政征用的目的。征用的目的必须是为了公益，即征收得来的财产无论交由政府机构使用还是由私人企业使用，只要能够实现公共利益，就符合公共目标要求。例如，最早明确保障财产权不受非法剥夺的宪法性文件是1215年英国的《大宪章》，《大宪章》第39条规定：“任何自由人，如未经其同级贵族之依法裁判，或经国法判决，皆不得被逮捕、监禁、没收财产、剥夺法律保护权、流放，或加以任何其他损害。” [1]美国宪法第5修正案和第14修正案分别规定：“（任何人民不得）未经正当法律程序，儿被剥夺其生命、自由及财产权。” [2]我国新的宪法修正案第10条第3款规定：“国家为了公共利益的需要，可以依照法律规定对土地实行征收或者征用，并给予补偿。”但是其中并没有明确什么是公共利益，哪些属于公共利益，哪些不属于公共利益。
现在，大多数国家和地区的立法都认为，公共利益应包括两层涵义：一是须有公共使用的性质，二是须有公共利益的用途。[3]
2.行政征用的正当程序。正当程序，最初起源于英国的普通法。之后1789年法国《人权宣言》第17条规定：“财产是神圣不可侵犯的权利。除非由于合法认定的公共需要的明显的要求，并且在事先公平补偿的条件下，任何人的财产不能被剥夺。” [4]政府对私有财产的征用必须借助严格的法律程序完成，全面接受正当程序检验，具体包括：征用程序——行政征用立法程序、听证程序、强制拆迁程序等；救济程序——行政裁决程序、诉讼程序等。
在行政征用程序方面，第一、立法机关就征用的目标、征用机关及其权限、征用补偿与争议裁决等问题作出专门的法律规定，是征用的前提条件。
在行政征用的司法救济程序方面，为了解决现实中，被拆迁人权利救济渠道的不通畅是造成拆迁矛盾激化的问题，人民法院应当受理拆迁争议，同时享有拆迁纠纷的最终裁判机关的地位。
第三节 国外行政征用法律对我国的启示
1.行政征用的法律必须明确行政征用的目的。对于行政征用的目的，我国却反相关概念的规定，虽然国务院《条例》第3条规定：“城市房屋拆迁必须符合城市规划，有利于城市旧区改造和生态环境，保护文物古迹”。但并未交待城市房屋拆迁应基于什么目的，没有明确界定社会公共利益的概念。
2.行政征用的法律必须确立行政补偿的原则。由于社会主义法历来强调私人利益对国家利益的依赖和服从，当个人权利的行使同国家利益发生矛盾时，必须贯彻“国家利益优于私人利益的原则”。因此，总的来说，我国财产征收实行“适当补偿”原则。
3.必须进一步完善行政征用的程序规定。在我国的拆迁实践中，许多拆迁决策存在着暗箱操作的现象，都是政府一言为定，不容被拆迁人的质疑。
首先，从行政征用立法程序上看，虽然《中华人民共和国立法法》明确规定，“对非国有财产的征收只能制定法律”。十届全国人大二次会议通过的宪法修正案更明确了：“国家为了公共利益的需要，可以依照法律规定对公民的私有财产实行征收或者征用并给予补偿”。但是，行政征用目前可遵循的是国务院制定和颁布的《城市房屋拆迁管理条例》及全国各省、市制定的相应地方性拆迁管理办法、管理规定、管理条例等均属于行政法规和地方性法规和规章。以这些处于下位的行政法规来规范拆迁中的法律关系，严格地说是“不合格”的。
其次，从行政征用的听证程序上看，我国《城市房屋拆迁管理条例》并未明确提出听证程序，只在第8条规定：“房屋拆迁管理部门在发放房屋拆迁许可证的同时，应当将房屋拆迁许可证中载明的拆迁人、拆迁范围、拆迁期限等事项，以房屋拆迁公告的形式予以公布”。
最后，从行政征用的强制拆迁程序上看。城市房屋拆迁行政裁决和强制拆迁规定明显失当。国务院《条例》第16条明确规定: “拆迁人依照本条例规定已对被拆迁人给予货币补偿或者提供拆迁安置用房、周转用房的，诉讼期间不停止拆迁的执行。”
总之，通过对中外国家财产征用制度进行比较研究，在西区国外财产征收制度合理因素的基础上，我们应该把公共利益原则和合理全面补偿原则有机地结合起来，解决纠纷的重点放在补偿金额上，改变强制拆迁的作法，使我国财产征用制度富于人性化，更顾及到被拆迁者的利益。
对房屋拆迁问题中争议比较多的是我国的土地征用补偿标准问题，对此，下部分着重介绍外国的土地征用标准及给予我国的启示
第三章 国外关于土地征用补偿的立法实践及对我国的启示
第一节 有关外国的补偿标准
外国的补偿标准相对于我国来说具有很大的优越性，下面以美国和日本为例：
在美国，土地征用被称为“最高土地权”的行使，其行使的是“合理补偿”原则。根据美国财产法，合理补偿是指赔偿所有者财产的公平市场价格，包括财产的现有价值和财产未来盈利的折扣价格。以美国扩建公共机场的土地征用案为例，土地补偿款中包括搬迁户因从其居所内搬迁而得到的两种重新安置补偿费，一种是搬迁和与搬迁相关费用的补偿费；另一种是寻找新居所的帮助费。对于企业、农场或非营利机构的搬迁，他们除获得一些咨询方面的服务外，还可以得到用于寻找新地点方面的补偿。
日本的土地征用称为“土地收用”，其实行的是“正当补偿”原则。这是一种比较全面的补偿。具体来看，日本征用土地的补偿包括7个部分：1、土地所有权损失。2、其他权利损失。3、对征用土地造成的通损进行赔偿。4、对非征用土地上蒙受损失的人进行赔偿。5、对被征用土地上少数残留房进行损失赔偿。6、对被征用土地上失业人员进行赔偿。7、对项目造成的其他损害进行赔偿。可事先预见损害时，进行事前赔偿。
第二节 中外土地征用补偿标准比较
通过外国的土地征用补偿标准，我们不难看出我国的征地补偿标准带有浓重的计划经济色彩，与我国正在建设和完善的市场经济体制是不相适应的，带有明显的不适应性和滞后性。
其缺陷性具体表现在以下几个方面：
1、土地补偿标准偏低
土地征用具有强制性，但其实质仍是一种购买行为，是获取土地资本增值收益的过程。也就是说土地权人丧失的只是是否出售土地的决定权，土地的出售价格仍应该由市场公平交易来决定。
2、没有考虑土地价格变动的因素
影响土地价格变动的因素很多，地区经济发展水平、人均耕地面积、土地的位置、环境质量等经济因素的不同均会导致地价的差异，即使是同一块土地，不同的投资水平也会出现产量的差别。
3、没有遵循最有效利用的原则
土地价格评估要遵循一条重要的原则——最有效利用原则也就是说土地估价应以估价对象的最有效利用为前提。
由以上的比较来看，我国的征地标准可以从以下几个方面进行调整。
第三节 对我国征地补偿标准的几点建议
1.土地征用补偿遵循公平市场价格原则
遵循公平市场价格原则进行征地补偿是市场经济体制的要求。土地征用时典型的公权行为，土地征用补偿是对失地农民的财产补偿。
2.解决补偿方式
无论是补偿标准过低还是补偿方式不妥当，表面上损失的是农民的利益，从更深层次看，损失的是政府的利益。届时政府将要为其过低的补偿重新买单。现实中，补偿的方式有几种：一是以现金补偿；二是留一部分农地或盖门面房；三是土地作价入股。
3.考虑土地在级差地租上的差异
考虑到土地价格的变动因素，各个城市可根据城市的实际情况按区位划分为不同类别的地区，在综合测算各类地区社会经济发展水平的基础上，充分考虑新老政策平稳过渡等因素，分别确定市区、郊区和郊县土地补偿费综合价标准。
4.合理分配土地征用补偿收益
由于我国特殊的国情，集体土地对农民而言不单是生产资料，还是保障资料。土地征用时对集体土地所有权和使用权的永久性转移，农民将永远市区土地的经营权，失去生活的可靠来源和保障。因此在土地补偿中营考虑这一特殊性，使补偿收益更多地偏向失地农民。
总之，土地补偿收益只有合理地分配和使用，真正体现农民的利益，才能真正体现土地市场的经济利益。
不仅我国的征地方面存在一系列的问题，我国的相关法律也存在着若干问题，下面仅针对与本文论点有关的拆迁法进行简要的分析。
第四章 我国行政征用制度的现状和缺陷
第一节 我国行政征用的现状
自中华人民共和国成立到2004年3月全国人大通过宪法修正案之前，行政征用通常在三种情形上予以应用：一是在合法剥夺集体土地等自然资源的所有权意义上予以运用。二是在合法剥夺公民、法人地上建筑等改良物的所有权意义上予以运用。三是在暂时性剥夺公民、法人财产的占有权、使用权意义上予以运用。我国《物权法》第42条、第44条以及第121条共同构成的征收、征用制度，对我国征收、征用制度从目的、程序、补偿方面做了原则性规定。现有征用制度与改革开放初期相比巳取得较大进步。但我国行政征用制度的现状并不乐观，到目前为止，我国还没有较为系统的有关行政征用专门法律制度，行政征用仍存在许多缺陷和漏洞。
第二节 我国行政征用的缺陷
（一）理论和认识上的模糊性，导致立法分类含糊不清
由于我国理论上对征用的认识及其不足，导致我国立法在多种意义上使用征用一词，一段时期以来，行政法学理论并没有从财产所有权主体是否发生变更的视角进行分类，而是只从法律形式上进行分类。认为行政征用是有偿的，行政征收是无偿的，以此标准来严格区分行政征用和行政征收。由于理论和认识上的模糊性，导致在立法分类上含糊不清。
（二）立法上的滞后性，导致征用制度仍有缺憾和漏洞
2004年宪法修正案施行后，特别是我国物权法实施后，虽然在如何防止并控制行政征用权的滥用方面，特别是在规范征用，以公正合理的补偿及程序要求限制征用权的监用方面，有了长足的进步。但由于我国长期以来过分强调国家的强制权力和公民的服从义务，对于征用实行低补偿甚至不补偿。导致目前行政征用制度仍存缺憾和漏洞。1、在立法原则与标准方面，还缺乏统一的原则和标准。如怎样确定“公共利益”，仍无权威的规定或解释。我国宪法虽然规定了征收的公共利益要件，但是在实际的行政征用中，公益要件实际上非常模糊。再加上在落实国家推动区域协调发展方针中，由于缺乏对扩大公益概念范围的行政权的必要的立法和司法限制，公共利益往往等同于个别政府部门特殊利益，往往政府部门地理单元越小，官员和人民代表受特别利益集团“俘获”的可能性就越大，[5]比如有些地方政府以经济建设需要为“公益目的”，却将征得土地用于生产经营性项目上。[6]或者借“公益”名义实现“私益”。使得“公益”标准的确定权基本上属于行政机关的自由裁量权。2、在行政征用法律体系方面，还存在滞后情形。我国还没有制定统一的行政征用法，相关内容散见于各法律法规中。而在征用行为的目的认定方面，我国缺乏相应的程序规定。作为剥夺私人财产权的一种公权力行为，行政征用只有在满足公共利益需要时才能采取。我国法律法规虽然规定了行政征用以满足公共利益的需要为前提，但在公共利益需要的认定方面并没有相应的规定，也未将此作为行政征用的程序性要件。3、在行政征用补偿方面，还没有具体完整的规定。一是无专门系统的征用补偿法。我国行政征用补偿制度规定分散在单行的各个法律中，致使补偿标准有很大差异，随意性很大。二是征用补偿程序较为混乱。“在现代社会，程序控制是保障行政权合法、正确行使，防止其滥用和侵犯公民权利自由的必不可少的条件。” [7]由于我国无序征用的现象较普遍，程序的混乱不清不仅造成权力的滥用，而且还加重了人治色彩，从而使得公民的合法财产权被侵犯的机率大大增加[8] 。三是征用补偿救济手段不完善。此方面不足主要体现在司法救济被排除在救济手段之外。当事人发生争议后，主要通过行政系统内部解决，法院不予受理，导致当事人状告无门。
（三）征用制度上的混乱性，导致执法实践中征用权随意滥用
立法不完善必然影响执法时的质量，执法中权力的槛用或低水平运作，则必然导致行政征用制度在执法和司法实践中的混乱。1、主体混乱，导致征用权被滥用。立法对征用权未能规范化，有时仅含糊规定“国家”为征用权主体，这就给许多行政机关争以“国有”名义揽权夺利以可乘之机；在特定情况下，允许“政策”设定征用权，由于政策制定者的多样性，则使征用权主体更趋五花八门，权力交叉、冲突现象严重；众多的征用权主体，对于征用补偿责任往往互相推诿扯皮，使征用工作不能圆满完成；2、地方和部门利益驱动，导致征用权被滥用。行政机关出于地方和部门利益考虑故意曲解法律、以权谋私，对于征用的适用条件、范围及补偿等核心问题，不当地或随心所欲地自由裁量，极易使征用范围膨胀，也可能使征用同一财产在不同地区或在不同时期的补偿程度高下悬殊，补偿不能反映征用所造成的权利人受损状况；对于在征用与补偿时，行政机关往往掺杂太多主观因素和长官意志，不能客观权衡，人治色彩浓重；行政机关在实践中，对于征用、征购、征收的标准与适用范围把握不准，常有混淆，造成权力滥用。3、执法水平低和质量差，导致征用权被滥用。在市场经济体制下，政府行为也要讲究执法成本与效益的比例关系。目前征用机关，往往单纯追求强制效果，方式方法简单粗暴，官商习气较重，使被征用人产生权利被无理剥夺的不公平感和抵触心理，其对抗情绪一旦激化，将延长征用周期，增加征用成本，减弱预期收益；而目前行政机关很少能考虑到“时机”的重要性，一旦作出征用决定，不管各方面条件是否成熟，立即付诸实施，结果往往“欲速而不达”。[9]4、对行政征用对象司法保护乏力，导致征用权被滥用。一方面，表现为司法保护过于薄弱。在我国“入世”后，成员国的立法要设定向司法当局起诉的权利。如果行政机关做出最后裁决后，法院不能再复议和审判，这显然和“入世”的规定相悖。另一方面，表现为法院的角色定位偏差。法院作为国家独立的审判机关，在构建和谐社会的实践中，担负着息争止讼、保护合法权益的职责，应处于中立的判断裁决地位。但现实的国情是，在行政征用中，有的地方法院在追求公平与正义的司法价值与服从地方经济建设大局之间处于两难选择，往往难以找到有效的平衡点。如果法院严格依照法律办案，将导致政府前期的巨大经济投入付之东流，也在一定程度上影响当地的经济建设和政府形象。如果法院受政府委派过早参与行政征用之中（主要是征地拆迁），或者在商业利益与公民权益发生冲突需要法院裁定时，往往没有正确定位自己的角色，成为政府行政征用或“开发商”的“邦凶”，这势必会降低司法公信力，导致公众对司法公正的不信任。如何建立弱势群体的利益诉求通道和司法保障机制的迫切性，以确保公平正义和“两型”和谐社会的实现，值得我们深思。
第五章 房屋拆迁立法完善的若干建议
1.明确立法规定房屋拆迁决定的法律程序，引入决定前的听证制度。明确城市房屋拆迁主体，确立城市房屋拆迁决定的法律程序，有助于规范城市房屋拆迁管理，可以有效遏制城市房屋拆迁活动中存在的腐败现象。在城市房屋拆迁决定程序中设立事前听证制度，是切实有效保障城市拆迁当事人各方利益平衡的必要条件。
2.严格区分公益性拆迁和营利性拆迁。将公益性拆迁活动范围以明确列举的方式规定出来，严格限制公益性拆迁的范围，把公益性拆迁的范围严格限定在为公共利益必需建立的学校、医院、市民广场、青少年宫、公共图书馆、公共交通设施以及涉及国家重大利益的设施建设等方面。明确规定当地政府及其只能部门不得以任何方式介入非公益目的的社会拆迁活动之中。
3.完善城市房屋拆迁的司法监督，加强对房屋拆迁的管理力度。对因城市房屋拆迁决策失误，造成被拆迁人重大财产损失的，对有关责任人应依法追究其刑事责任；对在城市房屋拆迁中违法拆迁、野蛮拆迁、动用黑恶势力对被拆迁人实施暴力或者以暴力相威胁实施拆迁的拆迁人，依法追究相关责任人的刑事责任。[10]
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李德力律师
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